一个“没有美国”的北约，会怎么样？

第二次世界大战结束后，西方国家为抗衡苏联与华沙集团的威胁，于1949年成立北大西洋公约组织，直到1990年苏联解体，北约成功的以集体安全机制吓阻苏联东进，期间虽有1948和1958年的两次柏林危机，仍然成功的确保西欧地区免于战火的威胁。75年走来，北约逐渐走出原先的战略设计，逐渐成为全球地缘政治议题的重要社群单元，原先的假想敌也找到抱团对象，两者之间螺旋上升，使得北约的任务属性与范围逐渐复杂。面对中国在内的各种系统性挑战（systemic challenge），使得北约在内忧外患之中也得放眼印太。

冷战结束　北约迅速扩张

冷战结束以后，北约历经一系列的扩张，逐渐成为地表上最强大的安全集团。1990年德国统一可视为扩张的起点，一系列行动逐渐打破北约扩张不会超越东德范围的保证。1999到2004年之间，北约的扩张更是超过俄国的预期，维谢格拉德集团（Visegrád Group）中的三国，以及维尔纽斯集团（Vilnius Group）成员的七国分别在1999和2004年加入北约。2003年5月，在美国的支持下通过亚得里亚海宪章（Adriatic Charter），更涵盖塞尔维亚以外的巴尔干半岛国家。无论往东或南，北约早已超越冷战时期铁幕的界线。

伴随北约扩张的同时，首次发起最具规模的军事行动对象，却是在前铁幕国家的南斯拉夫地区。1992年的波斯尼亚战争与1999年的科索沃行动，都还在北约初始设定的地缘政治的范围与议程，但却已让俄国隐隐感到不安，也是今日俄乌战争的远因之一。

北约不能没有美国

进入21世纪之后，北约活动的地缘政治区域已不限于北大西洋两岸，在科索沃行动后更多的任务是人道活动的介入。2001年的反恐战争之后，北约实际活动的范围已东进至中东与中亚的阿富汗，不仅邻近俄国南方的腹胁之地，也同时踏足到中国的后院。

2011年，北约以海空优势成功打击利比亚格达费政权，总计19个国家出动26,500架次的军机瘫痪利比亚的空域，成功实现维持禁航区的任务，格达费政权却未能击落任何一架北约军机，成功展现西方的军事科技优势。2021年北约从帝国坟场之称的阿富汗撤退，却也成为创建以来最显著的失败，同时也让俄国看到侵略乌克兰的机会。

相较21世纪初期的辉煌，虽然北约仍保有军事事务革新的红利，政治上却得持续面对成员国的内部问题，尤其是作为最重要发起者的美国，北约更多的行动是伴随美国的意志与能力，其他成员国则是在美国不及之处，提供合适的支援与次要功能，才能实现几乎全球性的地区稳定与人道任务。

川普与极右派使北约如履薄冰

川普曾宣称北约过时，并且不时威胁要让美国退出北约，北约高层无不忧虑大西洋两岸的裂痕将随著川普当选扩大，即使在大西洋另一侧的欧洲内部，极右派浪潮也在破坏各国外交政策的同调性。正当德国总理萧兹（Olaf Scholz）苦恼极右的另类选择党（Alternative für Deutschland）试图恢复第三帝国（Third Reich）的妄想，匈牙利总理奥班（Orbán Viktor Mihály）却与北约不同调，积极亲近中俄两国。国民联盟（Rassemblement national）在法国议会选举的第二轮投票未能再次胜出，但是党派林立的国民议会足以让法国总统马克龙提前成为跛脚马。

政治结构的动摇让北约的75周年如履薄冰，即使北约目前已在筹建一个预备方案应对美国退出北约，但是未能在财政上建立每年400亿欧元的可靠方案，特别是除了意大利以外的极右派政府，大多对俄乌战争表现消极立场。这使得德国与波兰坚定地意志与合作比以往任何时候都重要，无疑是北约第一道也是最后一道防止俄国前进的壁垒。

面对欧洲极右派兴起与川普放言退出北约的内忧，外部则有75年前所设想的首要对手，以及中国的“系统性挑战”，加上伊朗与朝鲜的核扩散议题，不可能只依靠提升盟国的防卫能力便能解决。一个没有美国的北约，却要能够处理美国应当处理的问题，早已超越欧洲主要国家所能负担的范围。

国防预算与能力不敷实际所需

北约维持国防能力的考验表现在两个层次，第一个层次是国防预算维持在2%标准，终于在今年有23个盟国实现此一目标。在此之前，预计今年才会实现2%门槛的法国，却是强硬主张派遣军队前往乌克兰，作为七大工业国的意大利国则是从 2020的1.59%下降至2023年的1.46%。

2024年北约整体国防开支到达1.47兆美元，但是美国就占了8,141亿美元，从北约总支出在2024 年增加了11%，较2023年增长9%。以上述的法国为例，通过“军事规划法”（loi de programmation militaire，LPM）之后，2030年的法国的武装部队人数达到275,000人，预备役人员达到80,000人，可动用预算共计4,133亿欧元。

即使有了可动用的政府预算，产业与执行部门却未必能有足够的条件转化为应营运能力。诚如北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）在美国全国商会（U.S. Chamber of Commerce）的活动所担忧，“乌克兰战争不仅表明北约的军工产业覆盖面过窄，且产能不足，同时暴露出武器装备的相容性仍有很大的差距。”

增加提供乌克兰各类型武装和防空系统，固然能有立竿见影的防御效益，但是后续的飞弹与备品如何赶上供给，同时不会造成第三者需求的排他性也是问题。爱沙尼亚最早也要到2028年才能完成远程陆军战术飞弹系统（ATACMS），台湾也有19项未完成的武器采购，总额达220亿美元。

如今欧洲地区的可作战部队已达到50万人，但是在乌克兰的俄军却有55万馀人的规模，虽然北约部队的现代化程度和资讯化的能力领先俄国，但并不是一个单一国家的军队，从指挥系统到后勤装备之间仍有需要协调之处。上述的武器相容性问题更是立即性的，目前14个北约成员国制造的155毫米炮弹规格不一，却已足够妨碍援助乌克兰的工作。方才加入北约的瑞典和芬兰同样也得整合国防工业的规范，并且在指挥与情报层面与北约进行一体化工作。

北约放眼印太已是必然

北约重视与印太国家的互动，一部分来自于中国对俄国在军民产业的支持，俄国得以支持战争机器长期化的一部份因素，来自于中国的电子与军民两用产业，以及朝鲜和伊朗的武器设备直接供给。中俄伊朝四国各有自身的安全问题，但是在地缘政治的结构上使得四国共同依托在欧亚大陆心脏地带的相互背倚，任何一方都可以为彼此形成内线作战的优势，适时的制造地缘冲突便能为伙伴缓减危机。

网络科技发达的时代，数位化形式的虚假文本与深伪技术（Deep Fake）进一步加强“灰色地带冲突”的影响力，并且跨越地理的限制，中国与俄国的各自分工更成功改变欧洲的政局。欧洲的极端份子运用抖音承载来自俄国的文本，经过特定的演算法操作舆论，实现符合俄国利益的政治目的，近几年兴起的德国另类选择党便是使用此一模式。两者之间的相互关系涉及平台与文本，跨领域和地域的特性，使得面对同样问题的印太地区得以与北约共同协作与商讨。

普京于去年6月份访问朝鲜，提升双方的战略伙伴关系层级，使得日本与韩国也感受到“核勒索”升温的威胁。朝鲜在俄国的支持下得以升级国防产业，以及核武器与载具升级所需的关键科技，俄国则可以获得传统兵器的供应。两国之间在核战略的立场也日益接近，不时地以暗示使用核武作为外交工具，从而迫使邻近国家采取绥靖或让步，满足自身的政治目的。

北约的印太利益已受挑战

在北约峰会期间，中国也在白俄罗斯参与俄国主导的联合演习，但这不是第一场在北约家门口的能力展示，同时也坐实“系统性挑战”的事实。2024年5月在法国海外部份（France d'outre-mer）的新喀里多尼亚发生暴动，背后不只有著阿塞拜疆的支持，抗议人群之中还有俄语的布条呼吁普京支持。由于新喀里多尼亚位于澳洲和新西兰东北方，靠近万那杜等亲中国家，岛上蕴含的镍矿更攸关电动车产业，使得澳纽两国也同样关注法国能否稳定情势。

新喀里多尼亚展现了中俄两国在南太平洋动员反殖民声浪的能力，南太平洋地区的万那杜、斐济、诺鲁以及所罗门也与中国的关系增温。中国借由基础建设的投资与侨民购置房地产的手段，持续增长在当地的影响力。中国的远洋渔船队更成为潜在的哨兵，即时回报美国与西方国家的船只活动，并且逐渐挤压澳洲与新西兰船队的活动区域，已足以成为澳纽两国参与北约峰会的重要理由。

2023年的北约峰会期间，一度有在东京设立办事处的想法，但却被法国阻止。而今法国已面对祸起萧墙，日韩澳纽也面对程度不一的安全挑战。即使碍于北约宪章无法东进，北约也能与IP4建立起其他形式的安全机制，或者是基于自由主义国际秩序与民主价值的安全社群，方能面对全球性的系统性挑战。

由于俄乌战争尚未有段落，当前的北约暂时无能直接参与印太地区事务，这使得建立与区伙伴关系格外重要。北约与IP4国家合作的范围仍有许多可能，基本的情报分享与设置热线，以及舰队进入港口接受补给，这都是目前已在进行中的事务。未来进一步的在印太地区采取联合演练，从而建立与IP4国家的行动默契与任务经验，在当地盟友的帮助下，逐渐熟悉不同于俄国的“灰色地带冲突”，才能真正有序且务实的让北约成为印太地区的和平力量。