北京为何又一次出尔反尔

中国推出十万亿人民币地方债务置换方案，以置换地方政府的隐形债。那么，到底何谓“隐形债”，目前规模如何？中国又为何一改过去“谁家孩子谁抱”的立场，出手化债？

　　中国财政部部长蓝佛安11月8日在人大常委会第十二次会议记者会上表示，从2024年开始，中国将连续五年每年从新增地方政府专款中安排8千亿元人民币，专门用于化债，累计可置换“隐性债务”4万亿元。若是再加上此次全国人大常委会批准的6万亿元新增债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

　　虽然蓝佛安宣称，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额将从14.3万亿元，大幅下降至2.3万亿元，然而，路透社指出，国际货币基金组织估计2023年底地方政府融资平台的债务为60万亿元，相当于国内生产总值(GDP)的47.6%。

　　中国文化大学国家发展及中国大陆研究所兼职教授陈松兴表示，中国政府债务主要分为中央政府债务和经中央允许的地方政府债务。过去因财政收支划分，允许地方政府设立融资平台发债，形成实质上是地方政府的小金库，由地方政府担保。因名目上不列入正式债务，而被称为“隐形债务”。

　　自2008年以来，地方政府因配合中央政府4万亿的刺激方案，要求地方政府大规模推动基础建设。陈松兴指出，地方政府作为主要负担者，透过卖地从房产开发商取得权利金、以及融资平台发债或向银行借款进行融资。直到2022年底，地方融资平台的隐形债务规模约达54.2万亿元，其中发行债券占30%，银行借款占60%，其余为非标准债务。中国的财政收入自2015年来持续恶化，2022年税收与非税收收入占GDP比率从22.18%降至16.8%，而2023年和2024年情况将更不乐观。

　　“由于财政困难，部分地方政府试图通过违规收费增加财政收益，但仍远远不足应付债务需求。所以中国中央政府批准6万亿元的化债方案，但仅能暂时延后迫在眉睫即将到期债务，无法解决根本问题，”他说。

　　曾任内蒙古自治区法制办法律顾问室副主任的杜文分析指出，从胡温时期，中国开始以GDP增长为导向的经济发展模式，地方政府为推动基础建设，透过举债投资于城市建设等。通常中央政府仅提供约30-40%的资金，其余则由省、市、县级政府依次配套，形成所谓“配资模式”。地方官员一来为了GDP发展、也为了个人升官竞相举债。然而，并非所有借款均经合法程序批准。地方举债需经省级政府批准，省级政府借款则需报全国人大，程序复杂而冗长。

　　杜文说：“为了突破合法债务限制，地方政府转向’隐形债’，包括政府直接贷款，以及政府财政担保，由国有企业或城投公司对外借款，形成巨额债务规模。”

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　　地方政府靠疯狂举债推动GDP增长，然而，随着债务规模超出控制，债务无法偿还，地方政府只能采取借新还旧的方式，甚至借款以支付利息。然而，自今年起，中国领导人习近平要求中国银保监会和各大银行，严格控制对地方政府的贷款，尤其针对无担保的口头承诺贷款。由于地方政府依法不允许担保，这是违反担保法、预算法等相关法律，银行打起官司必输无疑，还无法追回资金。

　　杜文以自己过去服务的内蒙古政府为例，当时内蒙财政厅给包头亚麻纺织厂，做世界银行贷款项目。通过光大银行进行担保后，内蒙政府对光大银行进行再担保，这是非法的“二级担保转担保”问题。当时这4个亿项目是由前中共中央政治局常委周永康所批准，经调查发现有水分因而喊停。类似这样的事件，经地方法院判决银行败诉，地方政府是可以不还钱。

　　杜文表示：“若地方政府无力还债，银行面临破产风险，可能引发系统性金融危机。老百姓的钱血本无归就会造反闹事，之后也会导致其他金融系统出现倒闭潮。中国金融系统一崩溃，整个共产党就塌崩了。所以这次保地方债，其实是为了保银行、保金融系统，这是打掉牙往肚里咽，没办法的办法。”

　　在中国前总理李克强时代，针对地方政府的债务危机是强调“坚持中央不救助原则，做到’谁家的孩子谁抱’。”去年1月，时任的中国财政部长刘昆接受官媒访问时也表达相同立场。

　　曾经入狱的杜文表示，之前坐牢的狱友，有好几位是分管财政的副市长、财政局长被关。他们曾提及中央政府一直在排查隐形债规模，最后的后果是没人敢承认隐形债，中央在统计调查的时候谁也不敢承认，“因为谁家孩子谁抱”，承认之后代表，要还这么多钱，能拖一阵子是一阵子。现在知道的(数字)是极少数。

　　陈松兴说，与李克强时期与地方保持一定财政距离相比，现任财政部长蓝佛安可能更倾向于执行上级的指示。从9月下旬开始，人民银行宣布降息降准，随后发改委和财政部也出台了相关政策。然而，中国决策层似乎在政策走向没有达成一致共识。

　　他以恒大爆雷为例，中国政府本应更早采取行动，防止情况发展恶化。然而，由于处理不当，银行被迫承担大量不良资产。另一方面，地方政府融资平台也面临财务困难也是由银行贷款或发行由银行购买的债券。

　　陈松兴表示，拖延只会造成情况日益恶化。“全球金融风暴处理原则是及时行动，且措施规模口径要足够大。然而，中国中央政府每次政策出台时似乎都在犹豫，无法在撙节和大规模刺激之间做出决定。由于这种犹豫不决浪费了时间，导致解决问题的成本不断增加。”

　　对于近日郑州大学生单车运动，陈松兴提醒，政府的救市计划如果缺乏结构性改革，效果有限。受经济下行和失业影响，大批大学毕业生无业，转向低成本的生活方式，如骑单车参加“单车革命”，以表不满。这对中国政府是重大警示，若不迅速采取措施稳住经济和就业，类似的社会事件恐会持续发生。