国会山的权力天平，总是偏向北侧

许多读者对参议院多数党领袖与众议院议长的职权、对参议院与众议院的权限划分提出了一些问题与看法。

今天的文章，就来讲讲这些事。

01

有读者认为，众议院掌握财权，因此众议院的权力要比参议院大，因为钱，才是最重要的，要比参议院所独享的人事任命权更重要。

但问题是，众议院并不独自掌握“财权”。

宪法第一条规定所有征税法案都必须首先由众议院提出。但众议院提出的征税法案，也需要获得参议院的批准，再经总统签署后，才能生效。

参议院也可以修改众议院所提出的征税法案，当参议院修改众议院所提出的征税法案后，众议院又需要对参议院版本的征税议案再表决。

此时，也就相当于参议院在实际上首先提出了自己版本的征税法案。

实践中，针对预算、临时拨款等法案，参议院也是可以提出议案的。

下图是“美国政府网（USA.GOV）”上的一句话：

意思是：“众议院与参议院起草各自的预算决议（The House and Senate create their own budget resolutions），但是两者的预算决议必须融合，最终通过一个单一版本的预算法案”。

下图是一个新闻截图：

意思是：众议院共和党人的提议失败了，参议院提出了一个两党临时拨款法案。

下图是参议院预算委员会官网上的一个报道截图，时间为2024年1月14日。

意思是：（参议院预算委员会主席）默里公布了一份临时拨款决议的文本。

任何法案，无论是什么性质的法案，都需要获得两院的分别同意。而且，无论一份法案是由哪个院提出的，另一院都有权力对其进行修改、或是否决。

比如，要是众议院提出一份对5个项目拨款100亿美元的议案，那么参议院也可以将其修改为对10个项目拨款300亿美元的议案，随便怎么改都行，然后再将其打给众议院。

下图是今年1月18日的一个报道截图：

大意是：在参议院以77票比18票听过拨款法案后几个小时，众议院也跟着以314票比108票通过了拨款法案，随后拜登将签署，使其生效。

宪法初创时，美国制宪者们将首先提出征税法案的权力交给了众议院，但是制宪者们也特意强调说：参议院可以对其进行修改！

为什么这项权力被赋予了众议院呢？因为征税就是收钱，而众议院一直都是直选产生，两年一届，选区更小。因此众议院与人民的联系更为紧密，更知民间疾苦，所以才将发起征税案的权力交给了众议院。

如今，在政党政治的影响下，众议院所独享的发起征税法案的权力，其实已经变得没什么意义了，尤其是当国会两院由同一个党派掌控时。即使是在分裂国会中，参议院也可以修改众议院的征税法案。

02

参议院的人事批准权相当于审查权吗？

参议院的人事批准权，就真的只是由参议院所独享了，众议院根本就无法插手。

参议院的人事批准权，不仅涉及到行政分支，更涉及到司法分支。

有人认为，总体上，参议院很少否决总统的人事提名，所有参议院的人事批准权，相当于是一个审查权，没那么重要。

不能将这个人事批准权仅仅视为是审查权，当参议院在实际上拥有否决人事提名的权力时，总统也就不得不提前考虑参议院的想法。

所以，与其说是参议院很少否决总统的人事提名，不如说是总统提名了更容易被参议院接纳的人选。

03

有数位读者认为：参议院多数党领袖的权力还没有党鞭大。

并非如此，在参议院中，党鞭与多数党领袖，是两个不同的职位。

参议院多数党领袖叫做Senate Majority Leader，而多数党党鞭的非正式名称为Majority Whip，其正式名称则是Assisstant Majority Leader。

多数党党鞭的正式名称翻译过来即为“助理多数党领袖”。

所以，多数党党鞭其实就是多数党领袖的下属。我之所以常在文章中说图恩是麦康奈尔的助手，就是因为图恩是现任党鞭，麦康奈尔是现任共和党领袖。

图恩要等到明年才能正式就任多数党领袖，他现在的职位仍然是共和党党鞭。

如果党鞭的权力比多数党领袖的权力还大的话，那么为什么图恩还要去竞选多数党领袖呢？为什么我们中的大多数人在之前的数年里，都对图恩不甚了解，反而知道麦康奈尔这个人呢？为什么做过党鞭的科宁还要竞选多数党领袖呢？

04

有人认为：只有议长才有权搁置法案、推迟投票、提前投票。

并非如此。

众议院议长确实有此类权力，但是参议院议长并没有。

美国众议院与英国下议院的议长，都叫做Speaker，但是美国参议院的议长，却不叫Speaker，而是叫President。

参议院议长的全称是President of Senate，是不是对President这个词很眼熟？是的，你没看错，总统也是President。

万斯不仅会是Vice President（of the United States），也会是President (of Senate)。

President和Speaker，在英语中是不同的，只是在汉语中，才将其都翻译为议长。

宪法并没有赋予参议院议长什么实际权力，其实也没有赋予众议院议长什么权力，但是众议院的规则，赋予了议长以权力。

而在参议院，多数党领袖便充当了事实上的议长。

他可以推迟投票，或者推进投票。最明显的例子，莫过于麦康奈尔。

2016年2月13日，斯卡利亚大法官去世，于是奥巴马在3月16日提名加兰德（现任司法部长）为大法官。

但是时任多数党领袖的麦康奈尔却表示：再等8个月，就要大选了，此时不宜通过大法官提名。

于是，麦康奈尔硬是不让参议院进行表决投票，参议院不仅没有表决投票，连听证会都没有举行。

一直到2017年川普上台，提名了戈萨奇为大法官后，麦康奈尔任多数党领袖的参议院，才批准了大法官提名。

2020年9月18日，金斯伯格大法官去世，此时距离大选只有一个半月了。

于是，参议院多数党领袖麦康奈尔又立马和川普合作，火速通过了川普所提名的大法官巴雷特。

9月26日，川普宣布提名巴雷特，10月12日，参议院开始了听证会，10月26日，参议院就批准了提名。

为什么这么快？因为参议院多数党领袖控制了参议院的议事日程。

参议院多数党领袖可以把一些投票提前，可以把一些投票延后。

05

有读者认为众议院掌握了弹劾权，所以众议院的权力更大。

众议院确实独自掌握弹劾权（宪法原文：The House of Representatives......shall have the sole Power of Impeachment.），但是参议院也独自掌握对弹劾案的审判权（宪法原文：The Senate shall have the sole Power to try all Impeachments）。

中文读者常会误解弹劾案的意思，还是举例说明吧：川普是历史上首位被两次弹劾的总统，这个说法是对的吗？是对的。

只要众议院通过了对某人的弹劾案，那么某人就算被弹劾了。

但是弹劾案最终是否成功，仍然得取决于参议院。

而且，要有三分之二以上参议员同意，众议院的弹劾才算成功。

由于三分之二的门槛太高，所以众议院发起的弹劾，很难获得参议院的批准，于是众议院也就较少使用此项权力。

而且，弹劾案与不信任案是两回事。

发起弹劾案的前提是：被弹劾对象必须犯了罪。

因此，众议院并不能随意发起弹劾案，发起弹劾案的门槛较高，参议院“批准”弹劾案的门槛更高。

所以，不能以众议院可以独自发起弹劾案为由，而认为众议院比参议院的权力大。

06

除此之外，参议院六年一届，每两年改选三分之一的制度设计，其初衷，也是为了能让参议院更理性、更有效率、更有延续性。

古罗马只有元老院，而美国的参议院就是元老院，两者都是同一个单词。

但是美国的众议院（House of Representatives），直译过来却是“代表院”的意思。“代表”与“元老”，可是有区别的。

国会是个天平，参议院与众议院在这个天平的两侧，在国会山，参议院与众议院大厅也分列北侧与南侧。

但是这个天平，偏向北侧的参议院。

约翰·图恩