深层政府为何难以撼动，川普注定无功而返？

公元2024年，繁荣一时的美利坚帝国迎来了重大危机：外受辱于也门胡塞，航母不行，商路不通；内苦于吏治腐败，百官与医疗、金融、军工三大利益集团相勾结，视国帑为私库，以百姓为鱼肉，乃至财政年年亏空，国力衰退，民生凋敝。

这一年，美利坚富商马斯克以亿万身家，助废帝川普东山再起，重登大宝。为了改变帝国积贫积弱的现状，川普誓言向深层政府开战，整顿吏治，清除积弊，让美国再次伟大。

川普表示将任命有拥立之功的马斯克出任政府效率委员会主席，负责审核和监管联邦财政支出，以结束“令人窒息的官僚主义和疯狂的财政赤字”，史称“川普新政”，又称“马斯克变法”。

然而，任何变法历来都困难重重。

如今，美利坚帝国内部暗潮汹涌，民主党一派自诩清流，以“政治正确”之名控制着舆论喉舌；三大利益集团在朝野内外耕耘日久，势力盘根错节；共和党内部也并非铁板一块，势利小人，奸佞之徒，防不胜防。

甚至，川普和马斯克两人也有着各自的想法：前者的首要目的是保证自己对共和党的绝对掌控力，并在此基础上扩大共和党对民主党的优势；后者重在拓展自己的商业版图，减少来自政府的管制。长期来看，两人的目标存在着根深蒂固的冲突。

川普新政前景如何，马斯克又能否火中取栗，全身而退，让我们先来考察一下本次变法最直接的对手：美利坚深层政府。

1.起源

1881 年，共和党人詹姆斯·加菲尔德（James A. Garfield） 当选为美国第20任总统。自他上任第一天开始，白宫外面就排起了长长的队伍。

他们都是在竞选中为加菲尔德捐过钱或者出过力的人。按照当时的传统，总统在当选后应该给他们一官半职。这在当时被称作“分肥制”（Spoils system）或者“猎官制”。

在求职的队伍中，有一个叫做查尔斯·吉托的中年人。在竞选期间，他写了一篇支持加菲尔德的稿件，并且制作成了印刷品进行宣传。吉托认为自己的行动对这位新总统的当选十分关键，于是，他认为加菲尔德欠自己一个职位。

在索要了几个月没有结果后，这位失意的求职者购买了一把左轮手枪，并在华盛顿特区的一个火车站将这位刚当选不到4个月的总统刺杀了。

这起总统刺杀案激起了美国上下对公务员制度改革的关注。

由于猎官制会导致政府的工作人员，每逢总统更替就会来一次大换血，而且总统会根据一个人跟自己的亲近程度以及在竞选中的贡献来安排职位，也可以随时解雇这个人，对政府的稳定性和运作效率都产生了极大的影响。

1880 年，俄亥俄州民主党参议员乔治·彭德尔顿 （George H. Pendleton） 就提出了一项立法，要求根据考试成绩来选拔公务员，但在当时没有通过。

借着这起总统刺杀案，《彭德尔顿公务员制度改革法案》终于成为一项正式法律。虽然一开始，这项法案所覆盖的职位只有所有联邦雇员的10%，但是它确立了竞争性考试和绩效选拔的原则，并且规定了民选官员不得解雇公务员，使公务员摆脱了政治赞助和党派行为的影响。

这项法案奠定了美国现代公务员制度的基础。虽然我们知道这套制度后面也会衍生出很多问题，但是它整体上仍然比以前的“分肥制”或“猎官制”要好得多。

到了1909 年，近三分之二的美国联邦雇员是根据业绩选拔，并且受公务员制度的保护。

值得注意的是，虽然有所相似，但是不要直接套用我国的公务员制度来理解美国。这其中有几项重大的区别。

一是，联邦政府行政部门的最高级别官员，包括国务卿、财政部长等内阁成员以及重要职能部门的局长、主任等，仍然遵循“猎官制”的原则，由新当选的总统授予在竞选中的有功之臣，并且总统有随时解雇的权力。因此，这种官员通常会带有非常明显的党派色彩，被称作“政务官”。

二是，根据 1939 年的《哈奇法案》，公务员在履行职责的同时不得从事政治活动。也就是说，公务员在原则上应该是无党派的，在政治上必须保持中立，任期也不受选举和党派转换的影响。他们被称为“事务官”。

在某些情况下，即将卸任的总统也会设法为其任命的人员提供公务员保护，以防止他们被新政府解雇。这在美国被称为“挖洞”。但是，通常情况下，两种官员之间有非常明显的职业鸿沟，晋升路径也大不相同。

美国通常意义上的公务员，也就是事务官有一套自我管理体系。在1978年之前，联邦公务员主要受美国公务员委员会管理，负责招聘、绩效考核、发放薪资福利等等。

水门事件丑闻爆发后，美国公务员委员会被拆分为三个机构：人事管理办公室 （OPM）、绩效系统保护委员会 （MSPB） 和联邦劳动关系局 （FLRA）。

按照原来的设计意图，这套体系是用来辅助白宫执政的中立性工具，不应该有任何政治倾向和利益诉求。但是，任何组织一旦成为一个相对独立的系统，就会主动维护自己的生存并不断扩张组织的边界，进而产生自我意识。

2.成熟

2018 年 5 月，出任总统后的第二年，唐纳德·川普签署了三项行政命令，目的都是为了打击代表联邦雇员利益的工会，使总统更容易解雇一名联邦公务员。

紧接着，美国政府雇员联合会全国主席杰弗里·考克斯 J. David Cox 立刻表示，工会将动用一切可用的方式反对行政命令的实施。

国家财政雇员工会全国主席托尼·里尔登 （Tony Reardon）也随即跟进，表示将通过法律程序阻止川普总统对公务员制度的破坏。

川普在他的第一任期中对所谓“深层政府”的一大怨念，就是身为总统却无法决定一名公务员的任命和解雇。这与他在川普集团做老板时的情况非常不同。

当他动用行政手段希望改变这一点时，立刻遭到了公务员体系的强烈反弹。

经过一百多年的发展，美国的公务员系统已经拥有了一套极其成熟的自我管理体系。这套体系的核心就是由其内部制定的规则，来决定组织成员的加入、解雇和奖惩。相对独立的人事权能够保证一个组织的稳定性和连续性。这是一个组织能够产生自我意识，形成自我利益诉求的重要前提。

因此，面对川普试图打破这一点的行政命令，联邦雇员组织才会产生激烈的抗争。一旦失去了人事控制权，这个组织很快就会被代表川普意志的人员填满，为川普的利益而行动。

不过，单单有人事权并不足以让联邦公务员体系成为足以跟总统对抗的“深层政府”，或者说，“深层政府”并不是简单地与事务官体系相重合。

一个组织能够维持自身的另一个重要条件是有稳定的经济来源，其中不仅包括薪资、福利等正常来源，更重要的是与社会上的其他利益集团形成绑定关系带来的巨额收益。

例如，我国古代王朝的官僚体系是与地主集团、地方家族势力相结合，相互扶持，互利共生。皇权如果想打压官僚体系，也往往需要依赖出身贫寒的“孤臣”，或者皇宫里的内侍、秘密监察机构等没有家族势力支持的人员。

而流水的美国总统，铁打的联邦公务员。对于美国的金融、军工、医疗等利益集团来说，投资稳定的公务员体系，很多时候比投资政客更加划算。

因此，美国“深层政府”更准确的称呼应该是“事务官-利益集团复合体”。而这些盘根错节的利益纽带，才是美国公务员体系敢于跟总统叫板的底气。

最后，“深层政府”最终成熟的标志是形成了一套相对独立的“指导思想”。

美国的联邦雇员主要分为三类：一是公开竞争性岗位，指通过竞争性选拔过程，向所有申请人开放的职位，占公务员中的大多数；二是特殊职能岗位，包括医生、律师、翻译等提供专业服务的工作；三是高级行政人员（SES），属于公务员中的高级管理人员，部分由业务能力突出的资深公务员晋升而来，部分直接从高素质专家中进行社会招聘，另有不超过10%的职位可以由总统进行政治任命。

在这些人员中，高级行政人员由于其在组织中较高的地位，往往充当了组织的文化中枢，向体系内部进行思想输出。

而这些拥有管理能力或专业知识的高级职员，一般来自各大高校的高文化素质人群。这部分人往往带有鲜明的偏民主党的意识形态。这种思想上的冲突，也将是影响川普进行改革的重要阻力。

3.改革

早在2018 年，川普在第一任期内便要求助手寻找削弱职业公务员抵制总统能力的方法。

2019年1月，国内政策咨询委员会成员，詹姆斯·谢尔克 （James Sherk）在美国法典的公务员保护条款中发现了一个被忽视的特殊法律条目：除了原有的三类公务员，法律还允许联邦政府招募第四类公务员。这一类别被称作附表F，包括那些涉及联邦机密和政策制定有关的岗位。

更重要的是，属于附表F的公务员并不享受公务员制度的保护。也就是说，总统可以随时开除他们。这正是川普所急需的：掌握公务员系统的人事权。

根据这项法律，川普的法律顾问花了几个月的时间，秘密起草了一条针对联邦公务员的行政命令。一旦实施，大约 50,000 名负责政策规划、制定和执行的联邦雇员就将被转移到附表F，这一不受公务员制度保护的员工分类。川普就可以像在公司中那样，对其中一名不合心意的雇员说出那句著名的台词“你被开除了”。

不过，由于强烈的内部抵制和新冠大流行，这一行政命令一直拖延到2020年10月才正式发布。而且，从发布到施行之间仍然有很长一段距离。

直到川普下台，只有两家联邦机构提交了需要被重新归类的雇员名单，5家机构提交了名单草稿，其他机构要么还在统计中，要么决定不会对任何职位进行重新分类。

2021 年 1 月 22 日，拜登上台后的第三天便废除了该命令。最终没有任何员工被转移到附表F。

转眼间，四年过去了，川普上台的威胁再次来临。

于是，2024 年 4 月，就在总统竞选还在激烈进行之时，拜登政府签署了一项行政命令，规定当一名联邦公务员的职位被重新分类，允许他继续享受原有的公务员制度保护，不能被总统随意解雇。

这是对保持联邦公务员体系稳定的核心——人事权的一种进一步保护。

当然，川普上台后可以通过新的行政命令废除这项规定。但是，这仍然将多耗费川普团队几个月时间。

此外，面对特拉普回归的风险，公务员体系内部也加设了几道防火墙。

联邦公务员人事管理办公室（Office of Personnel Management）在2023年发布了一项规则，规定除非个人自愿放弃，否则不能取消联邦雇员的公务员保护。

并且，人事管理办公室还建立了一个审查流程，要求所有联邦机构如果要转换员工职位的类别都必须经过该部门的严格审查，同时还为联邦雇员提供了上诉程序。

当然，所有这些障碍都可以通过总统签署的行政命令来拆除。但是，这些拆除的过程仍然需要遵循一定的流程，每一道流程都需要消耗川普团队几个月的时间。

不过，川普在第二任期中的权力也已经变得更加强大。川普团队正在忙于编制新内阁官员的名单，主要挑选标准是对川普个人的忠诚程度。因此，这届内阁将让川普更顺利地推行他的计划。

同时，尽管在设计上联邦公务员体系应该保持政治中立，但长期以来，公务员群体跟民主党的支持者有很大程度的重叠。替换掉他们虽然困难，但也比让他们改变根深蒂固的观念容易得多。

马斯克也多次表态，改革的目标之一是让政府能够像公司一样运作。因此，围绕公务员体系人事权的攻防战，很大程度上将决定本次川普新政的成败。恢复附表 F，无疑将是川普团队掌握白宫之后的头场战役。

它的结果将有助于我们判断声势浩大的“川普新政”究竟是一次真正的、严肃的“变法”，还是又一场打着为民请命的旗号，为自己捞取利益的闹剧。