票多的不一定赢 德国选举颠覆你的想象

德国联邦议会从去年11月6日解散执政联盟，到12月16日总理萧兹未通过信任投票，最后在今年2月23日全面国会改选，总算为这一连串的政治纷扰画下句点。 选后自然各界会开始分析各式数据，探究未来德国的政治版图将如何移动，以及对于德国政局乃至于整体欧盟会带来怎样的影响。 暂时搁置这些现实政治层面的发展，若观察这次德国大选，也能发现德国这次联邦议会选举，在选举制度上采用了十分“别出心裁”的变革，值得由此作为了解德国政治生态的切入点。

第一高票却无法获得席次

相信我们对于韩国瑜院长当年的一句名言都记忆犹新，也就是选举最大的秘密是：“票多的赢、票少的输”。 当时社会大众多半把这当成是“每呼吸60秒，就减少一分钟的寿命”一类的迷因型笑话来看待。 有趣的是，德国这次新选制增加的规定，会导致地区选区的候选人，即使已经勇夺第一高票了，却仍然可能无法获得席次，而且该地方选区也完全不会有议员进入国会，最后大家白忙一场。

首先必须要介绍德国的国会选举是怎么运作。 德国的选举制度在学理上叫为单一选区两票式联立制，通常简称为联立制。 这个制度和我国的并立制一样是属于“两票制”，也就是一票盖给区域，一票盖给不分区，只是在具体运作上有些差异。 我国的并立制是区域与不分区各选各的，不互相影响，两个票匦各自开票计算，但是德国却是由不分区得票率来决定各政党在国会内的席次。

德国联邦议会在2023年修法以前，“法定”总席次是598席，其中299席归地方选区选出，剩下299席则是划给政党名单比例代表制选出，其中地方选区称为“第一票”，名单比例代表制称为“第二票”。

德国跟台湾不一样，不是全国单独一个超大选区的比例代表制，而是把299席按人口比例分配给16个邦，各政党也会在各邦提出自己的政党名单供选民选择。 在选举全部结束后，会先计算各政党在第二票的“全国得票率”，接着各党的得票率必须通过5%最低门槛的检验，如果有通过才可以参与席次分配（但如果有政党没过5%门槛，却有赢下3席地区选区时，也能例外参与分配）。

各政党的第二票得票率将决定该政党能在联邦议会总席次中分得多少应得席次数。 举例来说，A党的第二票全国得票率是30%，则598席x 30%，故A党于联邦议会的“应得席次”是179席。 B党的第二票是20%的话，就是能分配120席，以此类推（小数点余数有特殊的计算公式，这边先简单假设）。

确定应得席次数后，再来才是认定有哪些候选人可以当选，这也才是“联立”的关键。 当我们把数字简化成：甲邦总席次100席，其中50席是区域，50席是政党名单。 第二票也就是政党票的得票比例是：A党40%、B党30%、C党20%、D党10%时，则换算成应得席次，会是：A党40席、B党30席、C党20席、D党10席，等比例的分配席次给各政党。

德国新选制的规定，会导致地区选区的候选人，即使已经勇夺第一高票了，却仍然可能无法获得席次，而且该地方选区也完全不会有议员进入国会。 （美联社）

接下来才会要看区域选举（第一票）的选举结果。 假设A党赢下了30个地区选区，自然等于A党先拿下30席，距离A党“应得”的40席还差10席，所以剩下的10席会从政党名单“补给”A党，这样就能让A党凑齐40席。 假设D党在地区选区一席也没赢，也就是0席时，则会由政党名单分配10席给D党，所以D党政党名单上的第1名到第10名能进入国会当选议员。

这也是联立制称为补偿制的缘故，第二票目的不但是用来计算联邦议会内的席次分布比例外，也是透过政党名单让欠缺地方实力的政党能够补到预定的应得席次数，至于地方实力强的政党则会补比较少的席次。 某种程度保有让欠缺地方组织的小党也能进入国会内的机会。

德国采取联立制的目的是为了能够兼容单一选区制与比例代表制的优点。 单一选区制因为赢者全拿，所以发展上多半会往两党集中，至于比例代表制则能让比较多元的民意有进入国会的空间。 将这两个制度结合，自然是希望一方面能进国会的政党数目不要过于膨胀导致国会瘫痪无法做成决定，另方面也不会让国会内只剩下两党，牺牲少数民意。

超额席次是联立制运行的必然结果。 （美联社）

“超额席次”让国会席次浮动

不过预期归预期，但实际执行起来却会因为选民复杂的意向与选战策略产生出乎意料的结果。 仔细观察德国历来联邦议会的总席次人数，不难发现国会议员人数并不是法定的598席，而是会经常性的浮动，偶尔增加个几席到几十席。 这便是联立制在运作下必然会发生的特殊现象，又称为是超额席次（Überhangmandat）。

出现超额席次的原因在于单一选区制下是赢者全拿，且选民有分裂投票的可能性，这使得各党在区域选区获胜的总数比例未必会等于第二票的政党支持率，时常会有地区席次超过政党得票率的状况发生。 具体的例子来说：回到甲邦的状况，假设比例依然是A党40%、B党30%、C党20%、D党10%，但A党地方实力颇强，在区域选区大获全胜，横扫所有50个选区，其他B、C、D党一席区域席次也没拿到，三党全部挂蛋。 这时候在政党名单的席次分配上，B党会从政党名单补30席，C党补20席，D党补10席。 A党拿到50席区域选区，已经比第二票的40%来的高，自然不会再补任何席次给A党。 问题这时候也能发现，A党比他“应得席次”实际上多出了10席，在旧制的时候A党可以保留这10席当选人，让他们进入国会成为议员，而国会总席次也会从100席增加到110席，因为地方选比较好而多出来的这10席就是所谓的“超额席次”。

德国采取联立制的目的是为了能够兼容单一选区制与比例代表制的优点，但实际运作往往非如此。 （美联社）

可是，如果默默接受超额席次的发生，连带也会造成国会内的政党代表性失衡。 原本照第二票所设定的是各自有40%、30%、20%、10%的席次与影响力，但在席次增加到110席后，各党在国会内的势力变为A党45.4%、B党27.3%、C党18.2%、D党9.1%。 A党实力大增5%，但B党却意外衰退近3%，C党减少近2%，D党则是1%。 这也让超额席次必然会选举的公平性，一个政党如果在区域选太好，反而会压缩到其他政党的影响力，让有的政党意外变强有的意外变弱。 回顾德国举行过的21次联邦议会大选中，只有4次未发生过超额席次，其余多会发生10~20不等之超额席次，最多是2017年多出46席。

因为超额席次会影响到选举公平性，这也让超额席次的问题多次被提起宪法诉讼。 在2012年终于遭到德国联邦宪法法院宣告违宪。 联邦宪法法院认为，过去超额席次多半仅是个位数，依过去的预期与见解来看，如果是15席以内的超额席次还能接受。 问题观察历年趋势，超额席次却节节上升，到2009年增长到24席，已经对联邦议会内的政党比例平等带来无法忽视的影响。 所以宣告超额席次违宪，要求联邦议会改善选举制度。

德国联邦选举法在2013年导入补偿席次制试图要解决超额席次带来的麻烦。 补偿席次制最简单的说法，就是既然有政党因为多拿了区域席次意外变强了，那就帮比例意外下滑的政党从政党名单里多补几席，让总体席次回归政党比例均衡。

重回甲邦的例子，既然A党因为超额席次实力意外大增，为了让政党席次比例重回40%、30%、20%、10%，所以补偿席次制会再补给B党8席、C党5席、D党2席。 最终确定的席次分配是：A党50席、B党38席、C党25席、D党12席。 总席次从100席（法定），到110席（10席超额），最终成为125席（15席补偿）。

选制让德国联邦议会总席次数失控

在超额席次与补偿席次制的双重助威下，德国联邦议会的总席次数开始失控般增长。 第一次施行的2013年增加33席（29席补偿），2017年增加111席（65席补偿），2021年创下新高来到138席（104席补偿）。 最后2021年的联邦议会总席次也成为夸张的736席。 远超预期不断冒出来的新科议员，不但对联邦议会的财政产生沉重的负担，更难找到这么多空间来塞这么多议员。 而且按此增生趋势，再不改选制，到2025年突破800席大关恐怕不是梦。 这对财政会带来何等影响直叫人不寒而愠。

为了解决头痛医头脚痛医脚产生的严重病征，德国在2023年的修法中，将联邦议会的总席次固定为630席，并引入第二票上限制（Zweitstimmendeckung），同时取消超额席次与废除补偿席次制。 问题是超额席次是联立制运行的必然结果，又要如何避免超额席次的产生呢？ 在第二票上限制中做出了令人惊奇的政治实验。

德国联邦选举法在2013年导入补偿席次制试图要解决超额席次带来的麻烦。 （美联社）

简单来说，如果有超额席次发生，直接让多拿的区域席次不算数，在地区胜选了也无法成为议员。 举例来说，A党拿了10席超额席次，在第二票上限制下，必须比较A党全部50个胜选选区的得票率，得票率最低的10个选区当选人直接剔除，不予当选，让A党最后仍然只有40席进入国会。 比方说某选区参选爆炸，有6人角逐，而A党候选人在此选区拿了28%的选票惊险获胜，又刚好28%是A党在50个胜选选区里得票率是最低的，那这位拿28%选票的候选人视同未当选，该选区也不会递补，等于直接没有区域代表。 既然超额席次会全部被剔除，自然也没有用补偿席次制来补偿的必要。 所以在第二票上限制施行后，超额席次与补偿席次全部扫入历史灰烬，席次也能固定在630席。

剔除地方选区胜选者对于既有的选举思维可说是带来强大的震撼，票拿的多居然未必能赢下选战，因为得看自家政党的全国得票率，又得跟同党的区域得票率相比较，运气一差反而要落选。 这也让联立制更往比例代表制倾斜，对于地方选区的候选人也相当尴尬，到底该怎么经营选区。 这也间接不鼓励选民有分裂投票的行为。 对于地方选区来说，一旦被取消当选，等于该选区毫无民代在联邦议会中发声，直接变成选区孤儿，那又要地方选区这制度何用？

有趣的是第二票上限制在2023年通过的当下便被提起宪法诉讼，联邦宪法法院认为德国选举制度之重点在于政党政治之代表性，纵使区域席次遭到取消，但个别政党在国会内占有之影响力并无变化，所以取消一事并未抵触制度之设计目的，而认为第二票上限制仍属合宪。

第二票上限制在今年的大选中首度投入使用，完全能说是战功彪炳。 全国各地方选区总共有23个区域当选人遭取消资格，当中基民盟成为最大受灾户，一共被取消18个席次（CDU 15席，CSU 3席）。 这也让基民盟领袖梅尔茨在选后立即公开表示会开始推动联邦选举法的修法，并强调无法接受这制度竟导致选区内毫无代表，更认为这会严重损及德国民主。

由于德国的国会选举制度是订定于法律中，和我国定死在宪法增修条文中不一样，所以修改选举制度保有较大的弹性。 然而，德国在2013年后为解决国会内代表性问题已屡次修法，旧的问题不但没解决，反而制造更多疑难杂症出来。 2023年隆重推出的大胆新制，直接否定区域胜选者之当选资格，如果把同样制度横向移植来台湾，完全无法想象会掀起何等恐怖的政治风暴。 透过观察德国选举制度，会发现民主选举的制度所在多有，都是很好的比较研究的素材，值得我们多所观察，但至于是否要把他山之石搬回来那就未必，毕竟每个国家的制度都有其孕育及适合的土壤，所有制度改革也都是为了对应自身的问题，想要整套照搬移植哪个国家的制度而忽视内自身的政治体制、政党环境及选民意识，最终可能都会是场灾难。